O planejar no Brasil e os movimentos sociais

No Gravatar

1. O planejamento

Brevemente, pode-se dizer que o ato de planejar consiste em observar o passado e o presente para preparar-se para o futuro. Nessa avaliação do que já existe de evidência histórica, estabelecem-se relações de causa e consequência a fim de entender como se dão os processos analisados, sendo eles técnicos, econômicos, políticos, sociais, culturais ou ambientais. Desta maneira, assume-se um rumo a ser tomado composto por objetivos, metas e prazos e presume-se que ocorrerão determinados comportamentos (individuais, regionais, nacionais, governamentais, institucionais).

O planejamento é necessário em todas escalas, desde a individual à global, para que as tomadas de decisão tenham coerência entre si e levem à consecução de um objetivo que se julga acertado e legítimo. Agora, focando na gestão de instituições, estabelecer metas de curto, médio e longo prazos costuma ser uma prática positiva, afinal, nem sempre são as mesmas pessoas que ocupam os cargos (há rotatividade) e às vezes a perspectiva mais ampla se perde em detrimento das questões mais cotidianas. Sendo necessário então haver uma perspectiva de longo prazo nos planejamentos, é preciso também considerar que deverá haver aporte de recursos para que se alcance o que previamente se estabeleceu como desejo a ser perseguido.

Estes dois parágrafos precedentes apresentam uma visão simples e até determinista do planejamento, o que não é um problema se houver ciência de que o planejamento é um instrumento norteador, definidor e redefinidor das ações a serem efetivadas. Isto é, pode ser reajustado ao longo do tempo, desde que não se ajuste o tempo todo de forma que se faça o planejmaneto caminhar para a realidade presente, ao invés da realidade presente caminhar pelo planejamento. No setor público, torna-se ainda mais fundamental pois os cargos de tomada de grandes decisões sofrem periodicamente alterações – o que se é bom pelo lado de possibilitar a alternância de poder, por outro lado, dificulta a contiuidade de políticas públicas.

Assim, o planejamento é um importante instrumento de gestão que não deve engessar, mas nortear a ação do poder público, especialmente se considerarmos que frequentemente encontra-se a dicotomia “recursos limitados x necessitadas ilimitadas”. Porém, é preciso ter em mente que o planejamento é instrinsecamente anacrônico, tal qual a cidade Fedora de Ítalo Calvino (2003) ilustra, é uma cristalização de desejos. E como não se pode afirmar nada sobre o futuro, apenas supor; quando o futuro chega é natural que o planejamento carregue um certo ar de arcaicidade.

No centro de Fedora, metrópole de pedra cinzenta, há um palácio de metal com uma esfera de vidro em cada cômodo. Dentro de cada esfera vê-se uma cidade azul que é o modelo para uma outra Fedora. São as formas que a cidade teria podido tomar se por uma razão ou por outra, não tivesse se tornado o que é atualmente, Em todas as épocas, alguém, vendo Fedora tal como era, havia imaginado um modo de transformá-la na cidade ideal, mas, enquanto construía o seu modelo em miniatura, Fedora já não era mais a mesma de antes e o que até ontem havia sido um possível futuro hoje não passava de um brinquedo numa esfera de vidro.

2. Planejamento burocrático e planejamento democrático

Já posta a importância do ato de planejar em si, é importante esclarecer que há várias formas de se planejar e que cada uma reflete seus pressupostos e concepções, levando a diferentes resultados. A seguir são abordados o planejamento burocrático e o democrático.

O planejamento burocrático calca-se em uma concepção de administração centralizadora que tem eco na economia planificada implantada na antiga União Soviética (LÖWY, 2009), uma referência “socialista”, e também é constatada na administração pública brasileira, uma referência de país capitalista. Ou seja, embora o planejamento burocrático reflita conceitos de centralização e  autoritarismo, não é necessariamente atrelado a um modelo econômico específico ou apenas ocorre onde não há rotatividade de  poder. Sua principal característica é a centralização em poucos atores, geralmente do governo[1], das tomadas de decisão em  relação aos rumos da nação. O processo decisório é verticalizado e não há garantias que demandas populares serão consideradas.

O planejamento democrático implica a previsão de ferramentas institucionais de gestão participativa. Isso significa que  cidadãos(ãs) são co-gestores na formulação e deliberação das diretrizes de políticas públicas, juntamente com o executivo e o  legislativo. A participação da sociedade a alça a um papel protagonista tornando seus membros responsáveis não só pelo próprio  futuro, individual, mas também pelo coletivo. Se o objetivo do planejamento é a antecipação de ações e ações são empreendidas por  alguém, é estratégico para seu sucesso envolver os alguéns necessários tanto à adoção das medidas quanto afetados por elas.

Já existem alguns instrumentos como orçamentos participativo, audiências públicas, conselhos, conferências, referendo, iniciativa  popular e plebiscito além da utilização de meios digitais para promover participação. Alguns carecem de regulamentação ou mesmo  alteração da regulamentação existente para tornarem-se viáveis (como os referendos, iniciativas populares e plebiscitos[2]), outros  precisam precisam ser aprimorados como os conselhos, que não existem em diversos municípios, e as audiências públicas, cujos  resultados não exigem obrigatoriedade de serem considerados.

Constata-se então que no Brasil há iniciativas isoladas e movimentos institucionais mais sólidos também na migração de um planejamento burocrático para um participativo – o que não quer dizer que não tenha-se muito a avançar ainda na questão.

 

3. Celso Furtado e o planejamento brasileiro

É impossível falarmos de planejamento no Brasil e não falarmos de Celso Furtado e desenvolvimento nacional. Para Celso Furtado, fundador da escola econômica conhecida como estruturalismo, tem em sua teoria um grande ponto forte: “a economia brasileira e  suas estruturas são historicamente determinadas”. E assim como um país é um produto histórico, assim também é o homem, como ele próprio, um fruto de historicidades. Desta forma, foi um economista que floresceu numa época cujas preocupações eram o  crescimento econômico e o pleno emprego – colocando assim o Estado em papel determinante para atingir essas metas.

Na década de 1950 Furtado foi representante do Brasil na CEPAL[3], onde permaneceu por oito anos e teve contato com Raúl  Prebish, que distanciou-se das concepções hegemônicas dos economistas latino-americanos para elaborar a teoria do sistema centro-periferia. Portanto, influenciado tanto por Prebish como pelo keynesianismo e pelo marxismo, Furtado formula sua teoria  sobre desenvolvimento e subdesenvolvimento, título de seu livro publicado em 1961. Nessa obra, ele apresenta uma teoria do  desenvolvimento integrada e tece considerações sobre seus limites nos países subdesenvolvidos.

No contexto da CEPAL, Furtado fez parte do grupo Misto CEPAL-BNDE no biênio 1953-1954 cujos trabalhos subsidiaram o Plano  de Metas do governo JK, a primeira experiência de planejamento no Brasil – empreendida pelo Estado. Essa necessidade do  economista de entender o subdesenvolvimento brasileiro para superá-lo foi o que o motivou a, em 1959, criar a SUDENE[4] que  catalisaria as ações do planejamento regional do Nordeste brasileiro nos anos 1960. Sai do país por causa da Ditadura Militar e retorna após a anistia, filiando-se ao PMDB em 1981 e fazendo parte da Comissão do Plano de Ação do governo de Tancredo Neves.

Percebe-se que o início da história de planejamento do Estado Brasileiro passa necessariamente pela de Celso Furtado. Para ele a intervenção estatal e o planejamento eram remédios necessários para a quebra do ciclo que mantém o Brasil no  subdesenvolvimento, na periferia do sistema. E se, no início tratou-se de um planejamento burocrático, centralizado em algumas  instituições com seus coordenadores e consultores, mais tarde permaneceu um paradigma pavimentador para um planejamento  regional democrático, como pode-se perceber pela instituição da nova SUDENE que vem apostando “no planejamento regional  participativo para impulsão do desenvolvimento nacional”.

 

4. Planejamento e os movimentos sociais

Apesar dos enormes aspectos positivos proporcionados pelo planejamento democrático, como as cooperativas agrícolas  conquistadas pelo movimento camponês brasileiro (MST) ou o bem-sucedido orçamento participativo em Porto Alegre, o foco nesta  seção será nas consequências negativas do planejamento verticalizado, centralizado e com parco diálogo entre governo e sociedade civil / movimentos sociais. O movimento de educação aponta como consequências da “ideologia autoritária de planejamento na educação pública, nas últimas décadas, as seguintes características” (SERPA, 2000):
• enfraquecimento da unidade escolar;
• desvalorização do professor;
• crescimento de quadros técnico-burocráticos nos diversos níveis de gestão da educação;
• desvinculação da unidade escolar pública da sociedade e consequente valorização da unidade escolar privada.

Para superação desses problemas aponta a necessidade de participação nos três níveis administrativos (municipal, estadual e federal) do poder público no que tange à educação pública, incluindo a formulação de planejamento estratégico[5].

Outro exemplo vem do movimento por transporte público. As recentes manifestações que ocorrem pelo Brasil desde 18 de fevereiro[6] foram inicialmente convocadas pelo MPL (Movimento Passe Livre). Trata-se de um movimento nacional que luta por transporte público e que tem como “uma das principais bandeiras a migração do sistema de transporte privado para um sistema público, garantindo o acesso universal através do passe livre para todas as camadas da população”.

Independentemente da exequibilidade ou não da proposta do movimento, o eco que houve na população paulistana por conta do aumento da tarifa de R$3,00 para R$3,20 foi impressionante. Acompanhando a movimentação nas redes sociais é recorrente a seguinte frase “não é (só) por causa de 20 centavos que estou indo lá” complementada por uma série de relatos de desrespeito de
direitos que deveriam ser minimamente assegurados pelo Estado e não são. Mas daí a haver uma mobilização de milhares[7] de pessoas nas ruas antes das 18h (fim do expediente de trabalho) há um caminho que foi percorrido. Ou melhor, não há canais suficientes, ou suficientemente legítimos de diálogo e participação da população, que precisa lançar mão de arriscar sua segurança[8] para que simplesmente seja ouvido que estão insatisfeitos.

 

5. Conclusão

Bastante se discutiu sobre planejamento burocrático ou democrático e um ponto fundamental é a existência de mecanismo de controle do plano a todos os níveis – local, regional, nacional, continental e, até internacional[9] – por parte da população, organizada em movimentos sociais ou ONGs, ou não. Não se trata de abolir uma hierarquia no planejamento, assim como não se defende aqui abolir a democracia representativa. Trata-se de entender a complementaridade que a participação exerce no planejamento corrigindo vácuos de diálogo e legitimidade, fortalecendo a democracia como um todo, inclusive porque o planejamento democrático é corolário do próprio Estado Democrático de Direito consignado na Constituição Federal Brasileira.

São interessantes diretrizes para um planejamento democrático:
• considerar ao menos os três níveis intra-nacionais de governo;
• construir a agenda de forma ampla e participativa, abarcado necessariamente dimensões sociais, culturais, políticas e ambientais;
• garantir canais permanentes de comunicação entre governo e sociedade, de forma a manter processos contínuos e envolventes;
• fomentar debate e munir de informações precisas a população;
• garantir poder de deliberação nos processos de planejamento.

Vale lembrar que um planejamento bem sucedido depende do engajamento de todos atores sociais envolvidos, então um planejamento democrático não apenas intensifica a democracia, como torna todo o processo mais eficaz, dado que pessoas e instituições dispostas a colaborar muitas vezes são a diferença entre um bom plano acontecer ou não.

 

6. Referências bibliográficas

CALVINO, I. “As Cidades Invisíveis”, São Paulo: Folha de São Paulo, 2003. pp.16 Disponível em: http://www.marcodejacob.com/uploads/1/6/2/6/16264412/italo-calvino-as-cidades-invisiveis.pdf

GUIMARÃES, J., “As culturas brasileiras da participação democrática”. In: AVRITZER, L. (Org.) A Participação em São Paulo. São Paulo: UNESP, 2005.

GUIMARÃES, Juarez. “A trajetória intelectual de Celso Furtado”. In: TAVARES, Maria da Conceição (Org). Celso Furtado e o Brasil. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2000. pp.15-32. Disponível em: http://www.fpa.org.br/uploads/Celso_Furtado_e_o_Brasil.pdf

GUIMARÃES, Juarez. A construção de um novo paradigma. Mimeo

LÖWY, M. “Ecossocialismo e planejamento democrático”, In: Crítica Marxista, n.28, 2009. pp.35-50. Disponível em: http://www.ifch.unicamp.br/criticamarxista/arquivos_biblioteca/artigo164Artigo3.pdf

VIERA, F.L. R., “Celso Furtado, pensador do Brasil”. In: CONCEITOS, Julho de 2004 I Julho de 2005.

SERPA, L. F. P. “O Paradigma de Anísio Teixeira: Uma Educação para um Estado Democrático”, 2000. Disponível em: http://www.bvanisioteixeira.ufba.br/livro6/paradigma_at.html

SINGER, P. Introdução à Economia Solidária. Disponível em: http://www.incoop.ufscar.br/Links/textos/paul-singer-2002-fundamentos.

 

Notas:

[1] Geralmente porque muitas vezes os governos eleitos acabam tendo grande intersecção com grandes grupos econômicos que explicitamente participam de ações de entes do governo, como pode ser constatado no episódio do lobby da Casa Civil (http://www.dgabc.com.br/Noticia/209818/-lobby-causa-desconforto-diz-chinaglia?
referencia=buscas-lista) ou no da aprovação da MP dos Portos (http://colunistas.ig.com.br/poderonline/2013/05/27/camara-quer-restringir-entrada-de-lobistas-no-plenario/)

[2] Campanha em Defesa da Democracia e da República: http://www.adocontb.org.br/index.php?codwebsite=&codpagina=00014286

[3] CEPAL: http://pt.wikipedia.org/wiki/Comissão_Econômica_para_a_América_Latina_e_o_Caribe

[4] SUDENE: http://www.sudene.gov.br/sudene#instituicao%20sudene e http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp125.htm

[5] O Plano Nacional de Educação (PNE) é fruto de grande debate nacional, mas não há comprometimento do governo em seu cumprimento nem mecanismo que vise assegurar isso. http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&id=16478&Itemid=1107

[6] Protestos contra o aumento das tarifas de transporte público no Brasil: http://pt.wikipedia.org/wiki/Protestos_contra_o_aumento_das_tarifas_de_transporte_público_no_Brasil_em_2013

[7] Para a manifestação de 17/junho/2013 houve mais de 190mil pessoas confirmadas no evento do Facebook.

[8] 24 Momentos dos protestos em São Paulo que você não verá na TV: http://www.melhorquebacon.com/24-momentos-protesto-sao-paulo/

[9] O âmbito internacional se justifica principalmente nas questões ambientais já que, por exemplo, desequilíbrio de ecossistemas e aquecimento global não respeitam fronteiras administrativas.